臺灣臺中地方法院民事判決　 八十六年度重國字第三號
　　原　　　告　OOO　
　　被　　　告　台中市政府　　　　　　　　　　　　.
　　法定代理人　張溫鶯　　　
右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文
被告應給付原告洪綾霞、洪敏菱、洪國軒、洪坤源各新台幣貳拾伍萬元；給付原告賴
基永、賴枋鳳枝各新台幣伍拾萬元；給付原告陳水泉、李美嬌各新台幣伍拾萬元；給
付原告許清玉新台幣壹佰萬元；給付原告廖江隆、廖楊碧綢各新台幣伍拾萬元；給付
原告王楚斌、王羅惠各新台幣伍拾萬元；給付原告林傑雄、連鳳嬌各新台幣伍拾萬元
；給付原告李義信新台幣壹佰萬元；給付原告趙雙抱、趙藍新妹各新台幣伍拾萬元；
給付原告陳桂梅新台幣壹佰萬元；給付原告黃添丁、黃侯愛各新台幣伍拾萬元；給付
原告洪有仁、洪簡秀枝各新台幣伍拾萬元；給付原告鄭安巽、鄭安岑各新台幣缗拾缗
萬元，給付原告廖端端新台幣缗拾肆萬元；給付原告蔡張澤蘭新台幣壹佰萬元；給付
原告魯語涵、魯干甄、魯宗翰、魯銘倉各新台幣貳拾伍萬元；給付原告吳念穎、吳柔
蓉、吳易澤、吳志祥各新台幣貳拾伍萬元；給付原告陳江海、白春霞各新台幣伍拾萬
元；給付原告賴儀君、賴育俊各新台幣缗拾缗萬元，給付原告賴舜桓新台幣缗拾肆萬
元；給付原告韓祖文、陳華雲各新台幣伍拾萬元；給付原告王明瑩、王明瑤、王柯卿
姬新台幣伍拾萬元，給付原告王柯卿姬新台幣伍拾萬元；給付原告吳萬德、吳鄭碧如
各新台幣伍拾萬元；給付原告林懋清、陳梅琴各新台幣伍拾萬元；給付原告許李愛惠
新台幣壹佰萬元；給付原告林清南新台幣壹佰萬元；給付原告林揚玉新台幣壹佰萬元
；給付原告錢昆智新台幣壹佰萬元；給付原告楊仁燦、楊宋錢各新台幣伍拾萬元；給
付原告吳為川、陳寶珠各新台幣伍拾萬元；給付原告許肇樹新台幣壹佰萬元，及均自
民國八十六年一月三十日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：如主文第一項所示。
二、陳述：
（一）緣坐○○○市○○路○段五二號之衛爾康西餐廳，於民國（下同）七十八年
間未經商業登記擅自開幕時，其一、二樓使用易燃材料裝潢，且逃生通道分
別以磚牆及金屬浪板封死，又無完善之消防設施，已有嚴重違規營業情形。
詎被告所屬之建設局，於該餐廳七十九年十月補行申請營利事業登記時，竟
昧於該餐廳二樓違規營業之事實，准該餐廳以一樓為其營業範圍作商業登記
，嗣該餐廳更違法擴大營業面積兼營ＫＴＶ至同路段五四號、五六號一、二
、三樓，然整棟建物除大門外別無逃生口，防火、消防設備又不符法定標準
。卒於八十四年二月十五日晚間，因該餐廳一樓吧台瓦斯爐及其管線使用、
配置不當，發生氣爆引起大火，員工顧客因無充分之消防、避難工具，又無
逃生門，終造成六十四人死亡，十餘人輕重傷之慘劇。原告洪綾霞等五十八
人或為罹難者洪陳淑貞等二十九人之父母、或為子女、或為配偶（如附表一
），認為台中市政府工務局局長楊慶堂、建管課長楊瑞昌及消防隊隊員李錫
淵、張政輝等人均因長期怠於執行職務，釀成本件災害，被告應依國家賠償
法第二條第二項後段規定負國家賠償責任。為此，原告等已於八十六年一月
三十日依國家賠償法第十條第一項規定先以書面向被告請求賠償，惟被告於
同年三月十一日以八十六府法賠字第○二九七九九號函拒絕賠償。
（二）按公務員於執行公權利力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國
家應負損害賠償責任。公務員怠於行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦
同。國家賠償法第二條第二項，定有明文。而所謂「怠於執行職務」，係以
有作為義務為前提，且此作為義務亦須為第三人利益而存在，若其目的專在
保護或增進社會公益，雖該個人因該作為有反射利益，固不得請求國家賠償
；惟如該作為義務，除社會公益外，兼為保護個人利益者，則因該作為義務
違反而受害之人，即可請求國家賠償。例如：主管建築機關，對於供公眾使
用之建築物，如：集會堂、市場、戲院或遊藝場所等，疏於定期檢查，對於
有不合於公共安全之瑕疵，未限期令其修改或停止其作公眾使用，以致該公
眾因瑕疵而受傷害，即屬違背對第三人應執行之職務而構成不法，應負國家
賠償責任。且依司法院大法官會議釋字第四六九號解釋意旨：「法律規定之
內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係保護人民生命、
身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明
確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁
量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，
被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」，自亦
不以具有公法上之請求權為限始可依上開條項請求國家賠償。
（三）本件被告所屬公務員因怠於執行職務，致原告權利受有損害等情，茲分述如
左：
１、台中市政府建設局局長賴炳燦部分：
（１）都市計畫法台灣省施行細則」第十六條規定，都市計畫住宅區一樓及地下層
容許樓地板面積三百平方公尺以下之飲食店。本件衛爾康西餐廳有限公司及
丸津餐飲事業有限公司經營餐飲業務，營業地點位於○○市○○路○段五○
之一號，係屬都市計畫住宅區內。經查丸津公司於七十九年十月十一日檢附
台中市政府工務局中工建使字第○六一號使用執照，向建設局申請營利事業
登記時，該使用執照業已載明一樓面積為三二九‧三八平方公尺，顯已違反
上揭法令，被告竟核准其登記，致民眾信賴被告所發之營利事業登記證，誤
認該餐廳為合法之建築物，而至該該餐廳用餐，毫無警覺之心，致發生火災
，衍生重大災害，該建設局違反規定核發營利事業登記證，自有故意或過失
。
（２）又衛爾康西餐廳申請營利事業登記前，即於七十九年十月一日開始營業，其
實際營業面積，依台中市政府實地測量結果，一樓營業面積為二四五‧○四
平方公尺，樓地板面積二七二‧○二平方公尺，二樓營業面積為三一四‧三
四平方公尺，樓地板面積三八一‧九平方公尺，已違反前揭「都市計畫法台
灣省施行細則第十六」條規定，有關營業面積不得超過三百平方公尺，及只
限使用一樓及地下層不能逾越二樓以上之規定。況且受理該餐廳申請營利事
業登記之承辦人林曼君，於接受監察院訪談時表示，當初核准營利事業登記
，僅書面審理並未會章其他單位，又徵諸其所核發之營利事業登記證未載明
各核准機關及、日期及文號，亦有違反行政院所頒「營利事業統一發證辦法
」第四、第五條之規定。
（３）綜上，被告機關所屬建設局對申請核發營利事業登記證之業者，未先行會章
其他單位並實地勘察，事後亦未訪查營業情形與登記事項是否相符，應否依
商業登記法第三十三條予以處分，係怠於執行職務甚明。
２、工務局局長楊慶堂部分：
（１）查衛爾康西餐廳於○○市○○路○段五二、五四、五六號一、二樓營業，其
營業面積廣達五五九‧三八平方公尺，已違反「都市計畫法台灣省施行細則
」第十六條規定，工務局本應查報屬實後依建築法第九十條規定予以罰鍰及
勒令歇業，卻未予執行，任令其違規使用，致造成重大傷亡。
（２）建築法第五條明定：「本法所稱供公眾使用之建築物，為供公眾工作、營業
、居住、遊覽、娛樂及其他供公眾使用之建築物。」，而都市計畫地區總樓
地板面積在三百平方公尺以上之餐廳，係屬供公眾使用之建築物，亦經內政
部六十四年八月二十日台內營字第六四二九一五號函釋有案。今衛爾康西餐
廳及衛爾康ＫＴＶ實際營業面積均超過三百平方公尺，其屬於供公眾使用之
建築物甚明，依建築法第七十七條第一、三項之規定，工務局本應定期會同
有關機關施行檢查，然而該局未為定期檢查，並藉詞「總樓地板面積之認定
，係以合法範圍為認定標準，衛爾康西餐廳擅自以違章建築營業使用，依規
定應由警察局協助查報，違截至案發前皆未有違規之查報，致該局認定非供
公眾使用之建築物」云云。然查，是否為供公眾使用之建築物，主管機關本
應依實際情況作實質認定，非依申請人資料作形式認定。次查，丸津餐飲事
業有限公司於七十九年十月十一日申請核發營利事業登記證時，所檢附之房
屋使用執照，載明一樓面積為三二九‧三八平方公尺，用途為飲食店，業達
該局所稱供公眾使用建築物之標準，則縱認以工務局所謂之「總樓地板面積
之認定，係以合法範圍為認定標準」，何以未見其會同相關機關檢查獲定期
報告之記錄？
（３）又台中市警察局於八十年二月四日以八十中市警消字第七七一八號函，以該
餐廳等建築物具「有礙防火避難設施事項」之事實，而查報函請楊慶堂所掌
理之工務局依法查處辦理。詎楊慶堂在收受該公函後，在原函後批示「請即
通知限期改善」，並於同年三月四日以八十中工建字第五一一五二號函，通
知衛爾康西餐廳等業者，限於同年月二十八日前自行改善完畢以免危害公共
安全，否則經複查尚未改善者，將依建築法第九十條施以勒令停止使用、勒
令修改、限期拆除或強制拆除等處分。而楊慶堂竟廢弛其職務，於上述期限
經過後，既未予複查，亦未依建築法第九十條施以處分，任令該餐廳繼續違
規使用「有礙防火避難設施事項」之建築物，而釀成上述重大災害。
３、台中市警察局及其所屬消防隊部分：
行政院依消防法第八條（係指七十四年十一月二十九日公布之舊法，現行法
為第六條），於七十八年六月二十九日核定「各類場所消防安全設備設置標
準」規定，餐廳係屬「甲類場所」，其消防設備之標準最高。再依內政部七
十八年九月十五日台內警字第七四五四一八號令發布「消防安全設備檢查獎
懲辦法」第四條規定，消防責任區消防警察隊員對甲類場所應每月檢查一至
二次，且依該辦法規定檢查結果應記載於「消防安全設備檢查紀錄卡」及「
消防安全檢查紀錄簿」，其不合規定者，另填具改善通知，通知限期改善。
而本件衛爾康西餐廳營業地點，距消防責任區消防警察隊所在僅七百公尺，
且餐廳招牌顯著，李錫淵係台中市政府警察局消防隊隊員，為衛爾康西餐廳
所在地消防機構責任區之消防警察隊員（任期自七十八年七月至八十四年一
月），除於八十年二月四日檢查，結果為「隔間裝潢非防火建材」外，即未
再行檢查，接任之隊長徐為安經前往檢查後，雖認定其消防避難設施不合格
，逃生出入口僅有一處，二樓違規營業等缺失，卻未立即通報有關機關處理
，該等台中市警察局及其所屬消防隊各級人員皆難辭其咎。
（四）本件公務員怠於執行之職務，其目的在保護或增進特定人或可得特定人民之
權利，符合釋字第四六九號意旨，非單純使人民享有反射利益：
１、建築法第七十六條、第七十七條明白規定，主管建築機關，「應」定期檢查
供公眾使用之建築物，如有違反者，「應」立即依相關法令辦理。其目的除
在規範公務員之職務行為外，並有保護特定或可得特定之對象，使其免於使
用該等建築物時，其生命、身體有遭受侵害之危險，尚非僅保護一般公共利
益。
２、衛爾康西餐廳係供公眾使用之建築物，主管建築、消防等單位應定期檢查：
（１）依被告所屬建設局、工務局人員見解，所謂供公眾使用之建築物係指，營業
面積超過三百平方公尺，並以使用執照上所載合法範圍為準，其他實際供營
業但未於使用執照上登記者，或本屬違章建築者，不列入在內。惟此種見解
明顯錯誤已如前述。縱採工務局見解，以書面審查營業面積，然丸津餐飲事
業有限公司於七十九年十月十一日申請核發營利事業登記證時，所檢附之房
屋使用執照，載明一樓面積為三二九‧三八平方公尺，用途為飲食店，業達
該局所稱供公眾使用建築物之標準，卻亦未見有何查報之紀錄？
（２）次查，縱認衛爾康西餐廳設立登記地點與丸津公司不同，前者位於中港路五
二號，後者位於同路五○號，因而以衛爾康西餐廳登記之一九三平方公尺為
判斷標準，尚未達三○○平方公尺。但衛爾康西餐廳初始營業面積即擴大至
五二號二樓，嗣後更擴及至五四、五六號，縱向延伸至一、二、三樓，面積
已不止初始登記之一九三平方公尺，主管單位建設局違反行政院頒「營利事
業統一發證辦法」第四、五條之規定及「都市計畫法台灣省施行細則」第十
六條規定，已非「便民」二字可解釋。況該餐廳自七十九年營業至發生火災
止，共有四年時間，其間未見工務局查報有關違反建築法之紀錄，警察局及
消防隊雖曾查報消防設施不合格，卻未通報主管商業單位建設局，以其實際
營業面積與登記不符函請處理。
３、所謂行政裁量，係指特定構成要件雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為
或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分。惟本件各種相關法令之立
法意旨，如建築法第一條，包含維護公共安全在內。又消防法、行政院於七
十八年六月二十九日依消防法第八條核定之「各類場所消防安全設備設置標
準」、內政部七十八年九月十五日台內警字第七四五四一八號令發布「消防
安全設備檢查獎懲辦法」等，更係預防火災、維護公共安全之依據。再者，
建築法第七十七條、第七十七條之一、第九十條、都市計畫法台灣省施行細
則第十六條、台灣省建築管理規則第三十四條等規章，在在對主管機關應執
行職務之作為義務有明確規定，且未賦予各該行政機關作為或不作為之義務
（條文中規定「應」定期檢查非「得」），各該機關要無所謂裁量可言，是
人民對行政機依有關規章之職務上行為，不論有無公法請求權，因人民之生
命、身體、自由等權利，亦在該等法令規章保護範圍內。
（五）本件原告之請求，不以有公法上請求權為必要：
觀諸國家賠償法第二條第二項立法意旨，人民如有公法上請求權，已得依該
項前段規定請求，若無公法上請求權，則應依同項後段之規定，以保障特定
或可得特定人民之權利，且釋字第四六九號已明白揭示此意旨，無庸贅述。
（六）上開公務員怠於執行職務之行為，與造成火災之死傷有相當因果關係：
１、衛爾康西餐廳業者之行為，僅係火災發生之導火線，公務員怠於執行職務，
任餐廳內部違反規定，使用易燃材料裝潢，未設置二處以上逃生出入口，於
都市計畫住宅區內營業面積超過三百平方公尺，違規擴大營業範圍及於二樓
以上，將廚房之爐具設備置於逃生出口處，二樓安全玻璃未置逃生出口等缺
失，均係綜合造成火災之原因，對照最高法院七十六年台上字第一九二號判
例就相當因果關係之闡述，上開被告所屬公務員怠於執行職務，放任建築物
瑕疵存在之行為，與造成火災之死傷有相當因果關係。而依刑法上不作為犯
之因果關係理論言之，假如能已幾近確定之可能性，而可認定：行為人如為
被期待應為之行為，則構成要件該當之結果不至發生者，則行為人之不作為
，則與結果具有相當因果關係。
２、復依晚近學說見解，為彌補相當因果關係說於個案適用之不足，依奧國學者
創立之「法規保護目的歸責論」（下稱「法規目的保護說」），認為損害賠
償因果關係之認定，取決於已造成損害之種類和產生損害之方式，並其兩者
間是否皆存在於已公布法律條文所保護之法益範圍內。此等該並為德國法院
所採用。觀諸本件相關建管、消防法令之立法目的，均係保障使用該等建築
物民眾之生命、身體、財產之安全。
３、是本件不論採「相當因果關係說」或「法規目的保護說」，被告對事實上為
供公眾使用之建築物之衛爾康餐廳，已疏於檢查及定期檢查，對事實上已不
合公共安全規定之瑕疵，未限期令其改善或依法令強制其停止使用，致使當
日用餐之民眾及餐廳，員工因該瑕疵而逃生困難而導致死傷之結果，有因果
關係。
（七）被告具有故意過失：
故意或過失之成立，並非以公務員預見損害之發生為必要，也不因公務員是
否知曉其違背職務之相對人為誰而影響。又公務員依公務員服務法第一條，
應依法律命令執行其職務，故如有違背其職務義務之行為，即可推定有故意
過失。因此，主張國家賠償責任之被害人，只需證明公務員違背其職務義務
之行為造成其損害，如國家機關欲免責，必須提出公務員之行為有不可歸責
事由之證明，尚難以違規營業及未有合格消防安全設置之建築物過多，藉以
推託卸責。
（八）綜上所述，本件情形符合釋字第四六九號意旨及國家賠償法第二條第二項後
段之要件，即公務員職務上之行為具有：１、行使公權力。２、有故意過失
。３、行為違法（即怠於執行職務）。４、特定人自由或權利受損害，與違
法行為間具有因果關係。爰依上開規定請求被告賠償。
（九）按依國家賠償法第七條、第五條準用民法第一百九十四條之規定，原告等人
或為被害人之子女、或為配偶、或為父母，是以自得向被告請求精神慰金甚
明。準此，提出如附表二所示之原告等人之教育程度、職業、薪資收入、財
產狀況，詖求被告給付如主文第一項所示之金額，並自八十六年一月三十日
起（即原告等以書面向被告請求賠償時）至清償日止，按年息百分之五計算
之法定遲延利息。
（十）起訴之原告王國用，係被害人王明揚之父，惟嗣於起訴後死亡，應由其繼承
人王明瑩、王明瑤、王柯卿姬共同繼承，並承受訴訟。且因遺產尚未分割，
是王國用於起訴時五十萬元之請求，應由其三人連帶請求。
（十一）對被告抗辯所為之陳述：
１、被告援引之最高法院七二年台上字第七○四號判例，業經釋字第四六九號宣
示違憲，應不予援用。
２、本件起火原因雖係吧台瓦斯管破裂，造成瓦斯大量外洩，但所有死者並非瞬
間即被灼燒致死，與炸彈爆炸之情形不同。是若當時餐廳係使用防火、耐火
建材，設置二處以上之逃生出口，斷無如此傷亡之可能。
三、證據：提出戶籍謄本五十八份、國家賠償請求書影本、拒絕賠償書影本、最高
法院八十六年度台上字第二一五一號判決影本、最高法院八十六年度台上字第
五○五九號判決影本、台中市政府工務局函稿影本、監察院糾正案影本、公務
員懲戒委員會議決書影本各乙份為證。
乙、被告方面：
一、聲明：原告之訴駁回。
二、陳述：
（一）系爭「衛爾康大火」延燒之範圍，雖及於相鄰之衛爾康ＫＴＶ，惟起火點為
衛爾康西餐廳，且罹難者均為餐廳之顧客及工作人員，本件之審理範圍自應
就衛爾康西餐廳之部分予以審酌，至於被告對衛爾康ＫＴＶ之管理是否失職
，自應排除在審理範圍，合先敘明。
（二）原告指責被告怠於執行之職務，並非對於被害人個別應執行之職務：
１、依釋字第四六九號意旨，公務員不作為致人民受有損害者，若①法律對主管
機關應執行職務行使公權力之事項尚無明文或規定不明確；或②規範之目的
僅係賦予主管機關推行公共事務之權限；或③主管機關對作為或不作為有裁
量權限，則受害人民仍無法請求國家賠償之餘地。
２、政府之行為，常礙於組織、預算編制，而有未能兼顧之情，此為現實上之困
難，非理論上之不能。且執行之職務亦有輕重、緩急之別，礙於人力、經費
有限，行政機關對於執行之先後，應擁有裁量權，故縱認為建築法、消防法
並非專為公共利益而制定，該法規定行政機關有檢查義務，惟對於先檢查何
者、何時檢查、如何檢查，均應屬行政機關裁量範圍。換言之，被告對轄區
內眾多違法營業商家之管制順序既有裁量權，而被告於案發當時復係配合行
政院之政策，選擇公安問題較嚴重之八大行業先行處理，自難任有怠於行使
職務之情形。
３、國家賠償法第二條第二項後段所稱怠於執行職務，須該職務係對於被害人個
別應執行之職務，而非公務員對公共之一般性義務，意即被害人對公務員作
成特定職務行為，公法上有請求權而言。然建築法第一條、消防法第一條皆
明白揭示，此二法規範之目的均僅係賦予主管機關推行公共事務之權限，人
民所享受者僅是反射利益而已。
（三）被告並非怠於執行職務：
１、關於書面審查核發營利事業登記證方面：
（１）按公司法及商業登記法之立法意旨，係採準則主義而非核准主義，登記之主
要目的在確保商業主體地位，其功能是藉登記排他、宣示、設權之效力，達
成確保交易安全及保障事業主體權益之目的。凡非屬法律禁止或限制之行業
，符合公司法或商業登記法者，均准其登記設立。因此，綜觀公司法或商業
登記法，並無另須受都計、建管、消防等法令限制之條文。亦即，營利事業
登記，應本諸行政分工原則，由各該法律主管機關分別依職權行之，至於登
記後如何落實管理，尚非全部委諸商業主管機關登記時審核，合先敘明。
（２）次依台灣省政府建設廳八十年十二月廿七日八十建字第三六六七二五號函：
依據經濟部八十年十二月二十三日經（八十）商二三二八一五號函釋：「查
受理營利事業登記案件，應就有關規定會同各單位審查符合規定後准予登記
，至法無明文規定應先會勘者，均就申請書件予以書面審查，此乃係商業登
記法第三條規定採事先登記之意旨」，足見關於是否違規經營之事實，係屬
事後依法查報管理取締之執行問題。舮
（３）再者，關於縣市政府受理餐廳營利事業登記應否現場會勘後再發證疑義，省
府建設廳亦再依經濟部八十四年五月十二日經（八十四）商八四二○六四三
五號函釋：「關於商業主管單位參與營利事業統一發證作業審查時是否須現
場會勘，除法令另有規定者，如理髮視聽歌唱及浴室業管理規則第八條規定
：『直轄市，縣（市）政府辦理本規則所定之營利事業設立，遷址發記時，
應由建設局召集建管、消防、衛生等單位勘查營業之場所，前項規定於營利
事業增加本規則所定營業之變更登記時，亦適用之』外，自屬建管、都計、
消防、衛生等單位本諸主管法令職權斟酌事宜」。足見被告對是否須現場會
勘，實有裁量之權限。
（４）至於衛爾康西餐廳有限公司擴大營業場所乙節，依據經濟部八十年七月五日
經（八十）商二一七一○八號函及台灣省政府建設廳八十四年三月八日三癸
字第三○二六五三號函、八十四年六月十五日建三字第一八七四六二號函釋
，並不違反公司法、商業登記法，無需辦理變更登記。
（５）衛爾康西餐廳有限公司之經營型態，係屬單純餐廳業務，非屬行政院指定影
響治安之二十二種目的事業範圍及經濟部「理髮視聽歌唱及浴室管理規則」
第三條所列管理對象，無須列入聯合稽查之對象。況目前被告所屬工商課業
務負荷繁重，掌管業務項目達二十餘項之多，編制員額僅十三人，人力嚴重
不足，僅營利事業登記案件每月即逾一千五百件，誠難自行或派員予以抽查
，且抽查亦罰依據，易滋誤會。
綜上所述，足見被告並無要求先行會勘再予核發營利事業登記證之法源與行政
先例可尋，是被告依書面審查，並無何怠忽職守之行為。
２、關於公共安全檢查方面：
（１）本案衛爾康西餐廳有限公司於七十九年以飲料店業申請營利事業登記證，其
範圍○○○市○○路○段五二號一樓；復依其使用執照一樓面積為一九三‧
○三五五平方公尺；依內政部六十四年八月二十日台內營字第六四二九一五
號函規定，總樓地板面積在三百平方公尺以上之餐廳，屬建築法法第五條所
稱之「供公眾使用建築物」，而該樓地板面積之認定，依內政部六十一年十
一月九日台內地字第四九四○八號函規定，係以使用執照為認定標準；再依
台灣省建築管理規則第十五條規定，供公眾使用建築物應於執照上註明之。
因此，本案申請面積未達上開標準，既非屬供公眾使用建築物，自非建築法
第七十七條應定期檢查之對象，而本市建築物約有二十餘萬戶，以被告所屬
建管課十八名人力，不可能全面檢查。
（２）依照建築法第七十七條規定：「非供公眾使用」建築物，建管單位得隨時派
員檢查其公共安全設施。「供公眾使用」建築物才應定期派員檢查，公共安
全設施所稱「供公眾使用」、「非供公眾使用」，係以使用執照上面記載為
準，並非以實際使用狀況來認定。蓋若須以實際使用狀況來認定，則人民於
取得相關證照後，隨即違法變更使用之情形，行政機關既無從得知，此時強
令行政機關須定期檢查，實無期待可能。衛爾康西餐廳七十九年申辦餐廳營
利事業登記時，登記所有地為五十二號乙樓後棟（依建物複丈（勘側）結果
，該部份面積為七十五點四二平方公尺），既未達「供公眾使用建築物」之
標準，被告未將之列為定期檢查之對象，即難認有何怠於行使職務之情形。
（３）況有關衛爾康西餐廳違規使用乙節，被告所屬工務局曾於八十年三月四日以
八十中工字第五一一五二號通函業者，限於同年月二十八日前自行改善完畢
以免危害公共安全，否則經複查尚未改善，將依建築法第九十條處罰。是被
告未怠於執行職務。
３、關於消防檢查方面：
（１）依據當時消防法第二條規定，消防工作範圍為①火災預防及搶救。②消防安
全設備檢查及管理。③「供公眾使用建築物」消防安全設備定期檢查。④消
防水源設置及管理。⑤防火教育及宣導。⑥火災調查及鑑定。⑦其他重大災
害配合搶救等七項。其中第三項明訂消防安全檢查對象為「供公眾使用建築
物」。
（２）本案衛爾康西餐廳有限公司於七十九年以飲料店業申請營利事業登記證，其
範圍○○○市○○路○段五二號一樓；復依其使用執照一樓面積為一九三‧
○三五五平方公尺；依內政部六十四年八月二十日台內營字第六四二九一五
號函規定「供公眾使用建築」之範圍，市府歸類為非供公眾使用建築物，其
申請同時亦未加會本局消防隊，既非為公眾使用建築物，依消防法第二條第
三項規定，尚非為消防安全設備定期檢查之對象。另依據八十一年五月廿一
日（八一）警署消字第三○七九五號函「對供公眾使用建築物消防安全檢查
加強設施」相關查核規定，既非檢查對象，顯無查報責任。舮
４、被告不僅未怠於執行職務，且受行政院肯任維護公安績優：
被告在有限人力下，為配合行政院八十二年五月頒「維護公共安全方案」要
求各縣市政府「集中人力」，檢查高危險性場所，並分為第一、二、三優先
順序（中小型餐廳，並非第一及第二優先執行檢查項目），乃依該方案就第
一優先順序之行業予以檢查，自八十二年六月至八十四年元月止共檢查一○
九八家，強制拆除四五五家。平均每日檢查二‧五家，拆除一家，並獲行政
院以八十二年十二月四日八二府建四字第一一三一八五號函評選績優。在此
情形下，曷能反過來指為被告怠於執行職務。
５、被告係苦於無施展公權力之法源：
（１）本案違規使用，雖經市警局於八十年二月四日八十中市警消字第七七一八號
函報「室內裝潢隔間非防火耐火材料」，惟依據「建築技術規則」第八十八
條規定，餐廳用途，三層以上部份在在一千平方公尺以上始需用不燃材料。
姑不論衛爾康西餐廳使用執照面積未達二百平方公尺，其實際使用面積亦僅
五百平方公尺，非但面積未達一千平方公尺且未達三樓，因此，依當時法令
規定其室內裝修可用易燃材料。對此，於本案刑事部分最高法院將被告所屬
建設局長，工務局長無罪判決發回更審，惟建築技術規則第六十九條附表第
四類雖規定建築物樓層達三層以上，總樓地板面積在三百平方公尺以上者為
防火構造建築物，惟此非謂建築物樓層雖未達達三層以上或面積在三百平方
公尺以下者，當然非屬於防火構造建築物，事實上若有人願意，任何建築物
，均可以建成防火構造建築物。最高法院將「應為」規範之條文曲解為劃分
建物是否為防火構造建築物之標準，似有違誤。
（２）次查，即令被告所屬就該申請案為實地勘察，並發現營業面積與申請案不相
符合，而與核駁；該餐廳既已開始營業，則台中市無照營業店家數上萬，該
餐廳復非行政院所定得予斷水斷電之特定目的事業，在無法律授權情況下，
被告實難制止其繼續營業。至於建築物違規使用之處理，經台灣高等法院台
中分院刑事庭向行政院內政部函查該部是否頒有建築物違規使用處理辦法或
類似規章，行政院內政部亦僅檢具建築物違規使用之處理有建築法第九十條
、第九十四條及都市計劃法第七十九條、第八十條之規定，而未載及有何其
他法令規定。為依建築法第九十七條之二規定：「違反本法或基於本法所發
布命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之。」，而內政部迄目前為
止僅訂定「違章建築處理辦法」，未規定「違規使用建築物處理辦法」，亦
未規定建築物公共安全及違規使用檢查業務應設置查報人員。是本件並無查
報之法源依據。
（四）縱被告怠於執行職務，與本件災難發生無相當因果關係：
１、若以被告於衛爾康餐廳之管制具有疏失之同一標準來評判被告於其他餐飲業
之管理，則被告於當時其他眾多違法經營餐飲業之管理，亦應有怠於執行職
務之行為，然該餐廳並未有任何傷亡可言，足見被告縱怠於執行職務，亦未
必有傷亡之結果。
２、行為與結果間，倘可認為若無前行為事實亦無後行為事實者，則其間應認為
有因果關係存在，此即刑法理論之條件說。又因採此說，不免將因果關係之
範圍予以擴張，遂主張因果關係中斷說，即倘有自然事實（如雷電或動物）
或應負責之第三人（無共犯關係）行為之介入而引起結果者，對於原來之因
果關係應予以中斷。觀諸原告之主張，實係採條件說。則本件既有應負責之
第三人即餐廳之經營者，被告是否怠於執行職務之行為與火災傷亡之因果關
係即應中斷。
３、又釋字第四六九號解釋理由書亦揭示：「‧‧‧凡公務員職務上之行為符合
：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違
法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或『其他不可抗力』所
致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求
國家賠償‧‧‧」。本案火災之發生，依台灣高等法院台中分院八十四年度
上訴字第三四五三號刑事判決（本件之刑事部分）之認定事實：本件火災發
生之原因，係因業者二十四小時不當使用爐火，且餐廳員工羅旭堂、古豐旗
亦在該餐廳一樓吧檯擔任調酒、煮開水及甜點等工作時，亦均疏未注意及上
述極端危險情況存在，斯時適為晚餐時間，餐廳生意興隆，有一百餘位顧客
正在該餐廳內消費，羅旭堂未將爐火關閉即擅離吧檯去上廁所，古豐旗則去
接電話，二人均未注意控制火焰，致因該平底鍋下擴散中之火焰持續波及瓦
斯軟管，以致各該軟管終於破裂，使瓦斯大量洩漏，以瓦斯為燃料燃燒之火
焰乃源源不絕『噴出』，遂產生強大火流，引燃附近易燃之裝潢設備，『僅
二至五秒即延燒至二樓』，大火一發不可收拾。在此情形下，該火災已接近
不可抗力之災禍，僅一樓前半部靠近大門部份得以逃離現場，縱餐廳未曾非
法使用二樓部份，或均使用防火耐燃材料，亦無法迴避傷亡。且案發當時並
無法令限制或禁止餐廳業者裝設強化安全玻璃，被告縱欲強制餐廳改善，亦
無依據。原告等所提出學者見解，亦只是部分學者基於社會保險觀念所衍生
出之理論，尚無現行法律之依據，在原告等所舉例之最高法院八十三年度台
上字第八六二號與八十二年度台上字第一六一三號刑事判決皆是行為人違反
作為義務，有明顯過失，與本案並不相當，並不可相提併論。造成本件傷亡
主因係業者之過失，而國家賠償法立法採「國家代位責任」主義，係要國家
為公務員執行職務因故意或過失所造的損害負賠償責任，而非代業者負賠償
責任。
４、原告爰引「法規目的保護說」，極易使民法歸責體系之因果關係理論導向「
結果責任」，縱欲引用，亦僅立於補充地位，而侷限於特定紛爭類型（如高
科技紛爭、環境損害紛爭），不宜適用於所有損害賠償事件。
綜上所陳，本案被告並無怠於執行職務之情形，且災害之發生與公務員之不作
為間，並無相當因果關係，本案之事實尚未符合國家賠償法第二條第二項後段
之構成要件。是原告等人之請求，並無理由。
三、證據：提出台灣高等法院台中分院八十六年度上更（一）字第一四九號判決影
本乙件、台中市政府工務局函槁（八十年三月五日、八十中工建字第五一一五
二號）影本乙紙為證。
理 由
一、本件原告主張：坐○○○市○○路○段五二號之衛爾康西餐廳，於七十八年間未
經商業登記擅自開幕時，其一、二樓使用易燃材料裝潢，且逃生通道分別以磚牆
及金屬浪板封死，又無完善之消防設施，已有嚴重違規營業情形。詎被告所屬之
建設局，於該餐廳七十九年十月補行申請營利事業登記時，竟昧於該餐廳二樓違
規營業之事實，准該餐廳以一樓為其營業範圍作商業登記，嗣該餐廳更違法擴大
營業面積兼營ＫＴＶ至同路段五四號、五六號一、二、三樓，然整棟建物除大門
外別無逃生口，防火、消防設備又不符法定標準。卒於八十四年二月十五日晚間
，因該餐廳一樓吧台瓦斯爐及其管線使用、配置不當，發生氣爆引起大火，員工
顧客因無充分之消防、避難工具，又無逃生門，終造成六十四人死亡，十餘人輕
重傷。而發生火災後造成上開六十四人死亡之結果，實乃因被告所屬之公務員怠
於執行職務所起，其理由如下：１、衛爾康西餐廳申請營利事業登記前，即於七
十九年十月一日開始營業，其實際營業面積，依台中市政府實地測量結果，一樓
營業面積為二四五‧○四平方公尺，樓地板面積二七二‧○二平方公尺，二樓營
業面積為三一四‧三四平方公尺，樓地板面積三八一‧九平方公尺，已違反前揭
「都市計畫法台灣省施行細則」第十六條規定，有關住宅區不得經營樓地板面積
三百平方公尺以上之餐廳且只限使用一樓及地下層營業之規定。又建築法第五條
明文：「本法所稱供公眾使用之建築物，為供公眾工作、營業、居住、遊覽、娛
樂及其他供公眾使用之建築物。」，而都市計畫地區總樓地板面積在三百平方公
尺以上之餐廳，係屬供公眾使用之建築物，亦經內政部六十四年八月二十日台內
營字第六四二九一五號函釋有案。今衛爾康西餐廳及衛爾康ＫＴＶ實際營業面積
均超過三百平方公尺，其屬於供公眾使用之建築物甚明，依建築法第七十七條第
一、三項之規定，工務局本應定期會同有關機關施行檢查。然而該局未為定期檢
查，並藉詞「總樓地板面積之認定，係以合法範圍為認定標準，衛爾康西餐廳擅
自以違章建築營業使用，依規定應由警察局協助查報，違截至案發前皆未有違規
之查報，致該局認定非供公眾使用之建築物」云云。然是否為供公眾使用之建築
物，主管機關本應依實際情況作實質認定，非依申請人資料作形式認定。再台中
市警察局於八十年二月四日以八十中市警消字第七七一八號函，以該餐廳等建築
物具「有礙防火避難設施事項」之事實，而查報函請楊慶堂所掌理之工務局依法
查處辦理。詎楊慶堂在收受該公函後，在原函後批示「請即通知限期改善」，並
於同年三月四日以八十中工建字第五一一五二號函，通知衛爾康西餐廳等業者，
限於同年月二十八日前自行改善完畢以免危害公共安全，否則經複查尚未改善者
，將依建築法第九十條施以勒令停止使用、勒令修改、限期拆除或強制拆除等處
分。而楊慶堂竟廢弛其職務，於上述期限經過後，既未予複查，亦未依建築法第
九十條施以處分，任令該餐廳繼續違規使用「有礙防火避難設施事項」之建築物
，而釀成上述重大災害。２、行政院依消防法第八條（係指七十四年十一月二十
九日公布之舊法，現行法為第六條），於七十八年六月二十九日核定「各類場所
消防安全設備設置標準」規定，餐廳係屬「甲類場所」，其消防設備之標準最高
。再依內政部七十八年九月十五日台內警字第七四五四一八號令發布「消防安全
設備檢查獎懲辦法」第四條規定，消防責任區消防警察隊員對甲類場所應每月檢
查一至二次，且依該辦法規定檢查結果應記載於「消防安全設備檢查紀錄卡」及
「消防安全檢查紀錄簿」，其不合規定者，另填具改善通知，通知限期改善。而
本件衛爾康西餐廳營業地點，距消防責任區消防警察隊所在僅七百公尺，且餐廳
招牌顯著，李錫淵係台中市政府警察局消防隊隊員，為衛爾康西餐廳所在地消防
機構責任區之消防警察隊員（任期自七十八年七月至八十四年一月），除於八十
年二月四日檢查，結果為「隔間裝潢非防火建材」外，即未再行檢查，接任之隊
長徐為安經前往檢查後，雖認定其消防避難設施不合格，逃生出入口僅有一處，
二樓違規營業等缺失，卻未立即通報有關機關處理，該等台中市警察局及其所屬
消防隊各級人員皆難辭其咎。而本件公務員怠於執行之職務，其目的在保護或增
進特定人或可得特定人民之權利，符合釋字第四六九號意旨，非單純使人民享有
反射利益：此由，１、建築法第七十六條、第七十七條明白規定，主管建築機關
，「應」定期檢查供公眾使用之建築物，如有違反者，「應」立即依相關法令辦
理。其目的除在規範公務員之職務行為外，並有保護特定或可得特定之對象，使
其免於使用該等建築物時，其生命、身體有遭受侵害之危險，尚非僅保護一般公
共利益。２、所謂行政裁量，係指特定構成要件雖然確定存在，但行政機關有權
選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分。惟本件各種相關法令
之立法意旨，如建築法第一條，包含維護公共安全在內。又消防法、行政院於七
十八年六月二十九日依消防法第八條核定之「各類場所消防安全設備設置標準」
、內政部七十八年九月十五日台內警字第七四五四一八號令發布「消防安全設備
檢查獎懲辦法」等，更係預防火災、維護公共安全之依據。再建築法第七十七條
、第七十七條之一、第九十條、都市計畫法台灣省施行細則第十六條、台灣省建
築管理規則第三十四條等規章，在在對主管機關應執行職務之作為義務有明確規
定，且未賦予各該行政機關作為或不作為之義務（條文中規定「應」定期檢查非
「得」），各該機關要無所謂裁量可言，是人民對行政機依有關規章之職務上行
為，不論有無公法請求權，因人民之生命、身體、自由等權利，亦在該等法令規
章保護範圍內可知。另依上開大法官釋字第四六九號解釋，亦知本件之請求不須
以原告具有公法上之請求權為前提，此觀諸，國家賠償法第二條第二項後段之規
定亦可知之。再者，被告所屬之上開公務員怠於執行職務之行為，不論採「相當
因果關係說」或「法規目的保護說」，與造成火災之死傷有相當因果關係：理由
如下：１、衛爾康西餐廳業者之行為，僅係火災發生之導火線，公務員怠於執行
職務，任餐廳內部違反規定，使用易燃材料裝潢，未設置二處以上逃生出入口，
於都市計畫住宅區內營業面積超過三百平方公尺，違規擴大營業範圍及於二樓以
上，將廚房之爐具設備置於逃生出口處，二樓安全玻璃未置逃生出口等缺失，均
係綜合造成火災之原因，對照最高法院七十六年台上字第一九二號判例就相當因
果關係之闡述，上開被告所屬公務員怠於執行職務，放任建築物瑕疵存在之行為
，與造成火災之死傷有相當因果關係。而依刑法上不作為犯之因果關係理論言之
，假如能已幾近確定之可能性，而可認定：行為人如為被期待應為之行為，則構
成要件該當之結果不至發生者，則行為人之不作為，則與結果具有相當因果關係
。２、復依晚近學說見解，為彌補相當因果關係說於個案適用之不足，依「法規
目的說」，認為損害賠償因果關係之認定，取決於已造成損害之種類和產生損害
之方式，並其兩者間是否皆存在於已公布法律條文所保護之法益範圍內。此等該
並為德國法院所採用。觀諸本件相關建管、消防法令之立法目的，均係保障使用
該等建築物民眾之生命、身體、財產之安全。又被告對於怠於執行職務，亦具有
故意過失：理由如下：故意或過失之成立，並非以公務員預見損害之發生為必要
，也不因公務員是否知曉其違背職務之相對人為誰而影響。又公務員依公務員服
務法第一條，應依法律命令執行其職務，故如有違背其職務義務之行為，即可推
定有故意過失。故主張國家賠償責任之被害人，只需證明公務員違背其職務義務
之行為造成其損害，如國家機關欲免責，必須提出公務員之行為有不可歸責事由
之證明，尚難以違規營業及未有合格消防安全設置之建築物過多，藉以推託卸責
。是以本件被告所屬公務人員即工務局局長楊慶堂、建管課長楊瑞昌及消防隊隊
員李錫淵、張政輝，顯有於行使公權力時，因故意或過失，而怠於執行職務之不
法行為，致侵害人民之權利，且具有相當因果關係。已符國家賠償法第二條第二
項後段之規定。被告應負國家賠償之責。然經原告等人於八十六年一月三十日向
被告請求，經惟遭被告於八十六年三月十一日，以八十六年府法賠字第○二九七
九九號函，予以拒絕。本件原告洪綾霞等五十八人為罹難者洪陳淑貞等二十九人
之父母、子女、配偶，依民法第一百九十四條規定自可請求精神慰撫金，而此依
國家賠償法第五條規定，於國家賠償之請求亦適用之，爰依上開規定提起本件訴
訟。
二、被告則以：（一）原告指責被告怠於執行之職務並非對於被害人個別應執行之職
務：理由如下：１、依釋字第四六九號意旨，公務員不作為致人民受有損害者，
若①法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項尚無明文或②規定不明確或規
範之目的僅係賦予主管機關推行公共事務之權限或③主管機關對作為或不作為有
裁量權限，則受害人民仍無法請求國家賠償。２、政府之行為，常礙於組織、預
算編制，而有未能兼顧之情，此為現實上之困難，非理論上之不能。且執行之職
務亦有輕重、緩急之別，礙於人力、經費有限，行政機關對於執行之先後，應擁
有裁量權，故縱認為建築法、消防法並非專為公共利益而制定，該法規定行政機
關有檢查義務，惟對於先檢查何者、何時檢查、如何檢查，均應屬行政機關裁量
範圍。換言之，被告對轄區內眾多違法營業商家之管制順序既有裁量權，而被告
於案發當時復係配合行政院之政策，選擇公安問題較嚴重之八大行業先行處理，
自難任有怠於行使職務之情形。３、國家賠償法第二條第二項後段所稱怠於執行
職務，須該職務係對於被害人個別應執行之職務，而非公務員對公共之一般性義
務，意即被害人對公務員作成特定職務行為，公法上有請求權而言。然建築法第
一條、消防法第一條皆明白揭示，此二法規範之目的均僅係賦予主管機關推行公
共事務之權限，人民所享受者僅是反射利益而已。（二）被告並非怠於執行職務
：理由如下：１、本案衛爾康西餐廳有限公司於七十九年以飲料店業申請營利事
業登記證，其範圍○○○市○○路○段五二號一樓；復依其使用執照一樓面積為
一九三‧○三五五平方公尺；依內政部六十四年八月二十日台內營字第六四二九
一五號函規定，總樓地板面積在三百平方公尺以上之餐廳，屬建築法法第五條所
稱之「供公眾使用建築物」，而該樓地板面積之認定，依內政部六十一年十一月
九日台內地字第四九四○八號函規定，係以使用執照為認定標準；再依台灣省建
築管理規則第十五條規定，供公眾使用建築物應於執照上註明之。是本案申請面
積未達上開標準，既非屬供公眾使用建築物，自非建築法第七十七條應定期檢查
之對象，而本市建築物約有二十餘萬戶，以被告所屬建管課十八名人力，不可能
全面檢查。２、依照建築法第七十七條規定：「非供公眾使用」建築物，建管單
位得隨時派員檢查其公共安全設施。「供公眾使用」建築物才應定期派員檢查，
公共安全設施所稱「供公眾使用」、「非供公眾使用」，係以使用執照上面記載
為準，並非以實際使用狀況來認定。蓋若須以實際使用狀況來認定，則人民於取
得相關證照後，隨即違法變更使用之情形，行政機關既無從得知，此時強令行政
機關須定期檢查，實無期待可能。衛爾康西餐廳七十九年申辦餐廳營利事業登記
時，發記所有地為五十二號一樓後棟（依建物複丈（勘側）結果，該部份面積為
七十五點四二平方公尺），既未達「供公眾使用建築物」之標準，被告未將之列
為定期檢查之對象，即難認有何怠於行使職務之情形。３、本案衛爾康西餐廳有
限公司於七十九年以飲料店業申請營利事業登記證，其範圍○○○市○○路○段
五二號一樓；復依其使用執照一樓面積為一九三‧○三五五平方公尺；依內政部
六十四年八月二十日台內營字第六四二九一五號函規定「供公眾使用建築」之範
圍，市府歸類為非供公眾使用建築物，其申請同時亦未加會本局消防隊，既非為
公眾使用建築物，依消防法第二條第三項規定，尚非為消防安全設備定期檢查之
對象。另依據八十一年五月廿一日（八一）警署消字第三○七九五號函「對供公
眾使用建築物消防安全檢查加強設施」相關查核規定，當時消防法第二條規定既
非檢查對象，顯無查報責任。（三）縱認被告怠於執行職務，與本件災難發生無
相當因果關係：理由如下：１、若以被告於衛爾康餐廳之管制具有疏失之同一標
準來評判被告於其他餐飲業之管理，則被告於當時其他眾多違法經營餐飲業之管
理，亦應有怠於執行職務之行為，然該餐廳並未有任何傷亡可言，足見被告縱怠
於執行職務，亦未必有傷亡之結果。２、行為與結果間，倘可認為若無前行為事
實亦無後行為事實者，則其間應認為有因果關係存在，此即刑法理論之條件說。
又因採此說，不免將因果關係之範圍予以擴張，遂主張因果關係中斷說，即倘有
自然事實（如雷電或動物）或應負責之第三人（無共犯關係）行為之介入而引起
結果者，對於原來之因果關係應予以中斷。觀諸原告之主張，實係採條件說。則
本件既有應負責之第三人即餐廳之經營者，被告是否怠於執行職務之行為與火災
傷亡之因果關係即應中斷。３、又釋字第四六九號解釋理由書亦揭示：「……凡
公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由
或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或『其
他不可抗力』所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段
或後段請求國家賠償……」。本案火災之發生，依台灣高等法院台中分院八十四
年度上訴字第三四五三號刑事判決（本件之刑事部分）之認定事實：本件火災發
生之原因，係因業者二十四小時不當使用爐火，且餐廳員工羅旭堂、古豐旗亦在
該餐廳一樓吧檯擔任調酒、煮開水及甜點等工作時，亦均疏未注意及上述極端危
險情況存在，斯時適為晚餐時間，餐廳生意興隆，有一百餘位顧客正在該餐廳內
消費，羅旭堂未將爐火關閉即擅離吧檯去上廁所，古豐旗則去接電話，二人均未
注意控制火焰，致因該平底鍋下擴散中之火焰持續波及瓦斯軟管，以致各該軟管
終於破裂，使瓦斯大量洩漏，以瓦斯為燃料燃燒之火焰乃源源不絕『噴出』，遂
產生強大火流，引燃附近易燃之裝潢設備，『僅二至五秒即延燒至二樓』，大火
一發不可收拾。在此情形下，該火災已接近不可抗力之災禍，僅一樓前半部靠近
大門部份得以逃離現場，縱餐廳未曾非法使用二樓部份，或均使用防火耐然材料
，亦無法迴避傷亡。且案發當時並無法令限制或禁止餐廳業者裝設強化安全玻璃
，被告縱欲強制餐廳改善，亦無依據。原告等所提出學者見解，亦只是部分學者
基於社會保險觀念所衍生出的理論，尚無現行法律之依據，在原告等所舉例的最
高法院八十三年度台上字第八六二號與八十二年度台上字第一六一三號刑事判決
皆是行為人違反作為義務，有明顯過失，與本案並不相當，並不可相提併論。造
成衛康傷亡主因係業者之過失，國家賠償法立法採「國家代位責任」主義，係要
國家為公務員執行職務因故意或過失所造的損害負賠償責任，而非代業者負賠償
責任。４、原告爰引「法規目的保護說」，極易使民法歸責體系之因果關係理論
導向「結果責任」，縱欲引用，亦僅立於補充地位，而侷限於特定紛爭類型（如
高科技紛爭、環境損害紛爭），不宜適用於所有損害賠償事件。是以本件並無如
原告所主張被告有國家賠償法第二條第二項後段之情形，自勿庸負國家賠償責任
。是本件原告之請求，自無理由等語，資以抗辯。
三、本件於八十六年七月二十八日訴訟繫屬後，其中本為原告之王國用於八十六年十
一月四日死亡，其繼承人為王明瑩、王明瑤（王國或之子女）、原告王柯卿姬（
王國用之妻），有戶籍謄本在卷可稽。是原告王明瑩、王明瑤、王柯卿姬三人，
依民事訴訟法第一百六十八條之規定承受王國用之訴訟，先予敘明。
四、查本件原告主張坐○○○市○○路○段五二號之衛爾康西餐廳，於八十四年二月
十五日晚間，因該餐廳一樓吧台瓦斯爐及其管線使用、配置不當，發生氣爆引起
大火，造成餐廳員工及顧客六十四人死亡，十餘人輕重傷。本件原告等人分別係
如附表一所示死者二十九人之父母、子女或配偶之事實，業據台灣高等法院台中
分院八十六年度上更（一）字第一四九號判決認定屬實，並經原告提出戶籍謄本
五十八件為證，且為被告所不爭執，堪信為真實。按國家賠償，除依本法（註：
即指國家賠償法）規定外，適用民法規定，為國家賠償第五條所規定。而不法侵
害他人致死者，被害人之父、母、子、女及配偶，雖非財產上之損害，亦得請求
賠償相當之金額。民法第一百九十四條定有明文。本件原告等人既為如附表一所
示死者之父母、子女、配偶，則於被告若有國家賠償法第二條第二項後段之情形
時，則本件原告依法自可請求被告給付精神慰撫金甚明。
五、按公務員於執行公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負
損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家
賠償法第二條第二項，定有明文。是以依原告等人所主張被告應依國家賠償法第
二條第二項後段，國家賠償法之成立要件乃為：①行為人需為公務員。②需為執
行職務行使公權力之行為。③行為不法（於本件即怠於執行職務之不作為）。④
須行為人有故意或過失。⑤須人民之自由權利受到損害。⑥不法行為與損害之發
生須有相當因果關係。查本件被告所屬建管局、工務局及警察局及其所屬消防隊
之人員均為依法令從事於公務之人員，對於轄區內之建築物依相關法令應為之檢
查、查核、查報等行為，自屬執行職務行使公權力之行為。是本件茲應審究者，
厥為上開公務員是否具備故意或過失，怠於執行職務，且與損害之發生須有相當
因果關係。
六、次按，建築法所稱供公眾使用之建築物，為供公眾工作、營業、居住、遊覽、娛
樂及其他供公眾使用之建築物。供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使
用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結
果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦
同。前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。
建築法第五條、第七十七條第三、四項，分別定有明文。而都市計畫地區總樓地
板面積在三百平方公尺以上之餐廳，係屬供公眾使用之建築物，亦經內政部六十
四年八月二十日台內營字第六四二九一五號函釋有案。查原告主張衛爾康西餐廳
申請營利事業登記前，即於七十九年十月一日開始營業，其實際營業面積，依台
中市政府實地測量結果，一樓營業面積為二四五‧○四平方公尺，樓地板面積二
七二‧○二平方公尺，二樓營業面積為三一四‧三四平方公尺，樓地板面積三八
一‧九平方公尺，係屬供公眾使用之建築物。被告就所屬建管及工務機關就該餐
廳實際營業面積及被告所屬機關未為定期檢查部分，固不爭執，自堪信為真實。
然辯稱：建築法法第五條所稱之「供公眾使用建築物」，而該樓地板面積之認定
，依內政部六十一年十一月九日台內地字第四九四○八號函規定，係以使用執照
為認定標準，再依台灣省建築管理規則第十五條規定，供公眾使用建築物應於執
照上註明之。復觀之其使用執照一樓面積僅為一九三‧○三五五平方公尺，既未
達上開標準，自非屬供公眾使用建築物等語。惟查，建築物是否屬於「供公眾使
用之建築物」，乃在於供公眾使用建築物，若有安檢方面之疏失，往往易造成重
大傷亡，其公共安全維護，相較於非供公眾使用建築物益顯重要。是在安檢方面
應課予相關單位較重之義務。準此，關於其認定是否為供公眾使用之建築物，主
管機關本應依實際情況作實質認定，非依申請人資料作形式認定，否則人民皆能
取得相關證照後，隨即違法變更使用，而行政機關如以無從得知為理由，怠於執
行其職務者，上開條文即成為具文，國家公權力更失其監督之功能。是被告所辯
，不足為採，原告之主張，堪信為真實。
七、再按，違反建築法第七十三條後段規定擅自變更使用者，處六千元以上三萬元以
下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續；其有第五十八
條所定各款情事之一者，得勒令其修改或限期拆除；必要時，並得強制拆除之，
八十四年八月二日修正前之建築法第九十條，定有明文。查原告主張台中市警察
局於八十年二月四日以八十中市警消字第七七一八號函，以該餐廳等建築物具「
有礙防火避難設施事項」之事實，而查報函請楊慶堂所掌理之工務局依法查處辦
理。詎楊慶堂在收受該公函後，在原函後批示「請即通知限期改善」，並於同年
三月四日以八十中工建字第五一一五二號函，通知衛爾康西餐廳等業者，限於同
年月二十八日前自行改善完畢以免危害公共安全，否則經複查尚未改善者，將依
建築法第九十條施以勒令停止使用、勒令修改、限期拆除或強制拆除等處分。而
楊慶堂竟於上述期限經過後，既未予複查，亦未依建築法第九十條施以處分，任
令該餐廳繼續違規使用「有礙防火避難設施事項」之建築物之事實，有卷附之台
中市政府工務局函槁（八十年三月五日、八十中工建字第五一一五二號）影本乙
紙、監察院糾正案及公務員懲戒委員會議決書影本可稽，亦為二造所不爭執，亦
堪信為實在。然辯稱：政府之行為，常礙於組織、預算編制，而有未能兼顧之情
，此為現實上之困難，非理論上之不能。且執行之職務亦有輕重、緩急之別，礙
於人力、經費有限，行政機關對於執行之先後，應擁有裁量權，故縱認為建築法
、消防法並非專為公共利益而制定，該法規定行政機關有檢查義務，惟對於先檢
查何者、何時檢查、如何檢查，均應屬行政機關裁量範圍等語。而按所謂行政裁
量，係指特定構成要件雖然確定存在，但行政機關有權選擇作或不作為，或選擇
作成不同法律效果之行政處分而言。本件中被告所屬工務局已於八十年三月五日
以八十中工建字第五一一五二號函，通知業者限期改善之行為，已如前述。則已
屬就具體特定之事件所為，對外發生公法上法律效果之行政處分，於此所存在之
行政裁量，當指依上開修正前建築法第九十條規定中，關於限期改正之期間長短
、於法定罰鍰金額上下限間之數額及選擇何種行政罰之手段而言，要非指行政機
關有裁量權，得選擇「檢查」或「不檢查」，而相關法令所課予行政機關之義務
，亦非機關以組織員額之不足，得以卸免。是被告有怠於執行上開職務之事實，
可堪認定。
八、再按，消防工作範圍包括，「供公眾使用建築物」消防安全設備定期檢查，修正
前之消防法第二條第三項，定有明文。原告主張行政院依消防法第八條（現行法
為第六條），於七十八年六月二十九日核定「各類場所消防安全設備設置標準」
規定，餐廳係屬「甲類場所」，其消防設備之標準最高。再依內政部七十八年九
月十五日台內警字第七四五四一八號令發布「消防安全設備檢查獎懲辦法」第四
條規定，消防責任區消防警察隊員對甲類場所應每月檢查一至二次，且依該辦法
規定檢查結果應記載於「消防安全設備檢查紀錄卡」及「消防安全檢查紀錄簿」
，其不合規定者，另填具改善通知，通知限期改善。而本件衛爾康西餐廳營業地
點，距消防責任區消防警察隊所在僅七百公尺，且餐廳招牌顯著，李錫淵係台中
市政府警察局消防隊隊員，為衛爾康西餐廳所在地消防機構責任區之消防警察隊
員（任期自七十八年七月至八十四年一月），除於八十年二月四日檢查，結果為
「隔間裝潢非防火建材」外，即未再行檢查，接任之隊長徐為安經前往檢查後，
雖認定其消防避難設施不合格，逃生出入口僅有一處，二樓違規營業等缺失，卻
未立即通報有關機關處理等事實，亦有監察院糾正案及公務員懲戒委員會議決書
影本在卷可稽，被告對此不爭執，亦可信為實在。被告雖辯稱：該餐廳既非屬供
公眾使用之建築物，即非當時消防法第二條第三項明訂檢查之對象。惟查，衛爾
康餐廳事實上係屬供公眾使用之建築物已如前述，被告自不得以此規避其依消防
法及上開函令所應為之檢查義務。是被告上開所辯，亦無可採。綜上所陳，被告
所屬工務、消防機關之公員，既未按建築法及消防法之規定，就衛爾康西餐廳違
反建築法、消防法之規定，確實為查報、取締、執行之職務，則被告所屬上開機
關之公務員即難謂無怠於執行職務。
九、被告又辯稱：縱被告所屬公務員有怠於執行職務之行為，本件損害亦因餐廳員工
失火造成，與公務員不作為間無相當因果關係云云。然按，所謂相當因果關係，
係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在
一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條
件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係（最高法院七十六
年度一九二號判例可資參照）。參諸，為實施建築管理，以維護公共安全．．．
，特制定本法；為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民
生命財產，特制定本法，分別為建築法第一條、消防法第一條所明定。是以建築
法及消防法立法之目的，乃在於預防火災之發生於前，火災發生時，避免災害之
擴大於後。是本件公務員之怠於執行職務，與損害之發生，其間有無相當因果關
係，應以果若發生火災之情狀之下，於發生時之當時情狀，依一般人所認識之事
實為基礎為判斷之依據。查本件衛爾康西餐廳員工疏失造成火災固為損害發生之
原因，然造成有六十四人死亡之結果，卻係因餐廳內部違反規定，使用易燃材料
裝潢，未設置二處以上逃生出入口，於都市計畫住宅區內營業面積超過三百平方
公尺，違規擴大營業範圍及於二樓以上，將廚房之爐具設備置於逃生出口處，二
樓安全玻璃未置逃生出口而致。否則縱然發生火災，然果若衛爾康西餐廳已使用
非易燃材料、未堵住逃生出口處，並於二樓安全玻璃置逃生出口處，則依一般經
驗法則判斷，當可降低損害之發生，而不致生如本件六十四人死亡之結果。而衛
爾康西餐廳內部為上開違反規定，係被告所屬公務機關（參照建築法第二條、消
防法第三條）怠於執行職務所致。從而，本件損害之發生與被告所屬機關之公務
員之怠於執行職務之不作為間，即有相當因果關係，要可認定。被告上開所辯，
亦不足採信。萠
十、另公務員故意或過失之成立，並非以預見損害之發生為必要，也不因公務員是否
知曉其違背職務之相對人為誰而影響。又公務員依公務員服務法第一條規定，應
依法律、命令執行其職務，故如有違背其職務義務之行為，即可推定有故意過失
。因此原告只需證明公務員違背其職務義務之行為造成其損害即可，被告必須提
出公務員之行為有不可歸責事由之證明，始可免責。查被所提未有合格消防安全
設置之建築物過多，礙於編制、人員之不足等縱然屬實，然亦難以據此而為被告
免責之事由。是本件被告所屬機關之公務員，怠於執行職務之行為，亦具有故意
或過失，亦堪認定。
十一、末按，憲法第二十四條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律
向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意
旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴
大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技
設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全
保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮
解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。國家賠償法第二條第二項規定：「
公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國
家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同
」，則凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特
定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件。而非純屬天然災
害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條
前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員
怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟
法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務
之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之
規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而
遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，
亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切
程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行
使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無
成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益
，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規
定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執
行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自
得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，
如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向
行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固
無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結
構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保
障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應
許其依法請求救濟，業據大法官會議釋字第四六九號解釋在案。查本件各相關法
規之立法意旨，均在宣示維護公共安全，避免人民因此遭受身體、生命、財產之
損害。參以前述理由六、七、八中，法律對各該主管機關應執行之定期檢查、查
報之事項均屬明確。是被告對於可得特定之人（即衛爾康餐廳員工及進入餐廳用
餐之顧客）負有作為義務，已無不作為之裁量空間，是以被告所屬機關之違反作
為義務，致特定人之自由或權利遭受損害。參酌上開釋字意旨，被害人自得向國
家請求損害賠償。從而法律課予行政機關執行公共安全檢查事務之義務之條文，
於透過國家之監督，藉以保障人民免於遭受身體、生命、財產之損害之立法意旨
，始得實現。
十二、按慰撫金之酌給標準與財產上損害之計算不同，然非不可斟酌雙方身分、資力
與加害程度，及其他情形核定相當之數額（最高法院五十一年度台上字第二二三
號判例要旨參照）。而按人命無價，親人至餐廳用餐遭火災事故，致逃生無門，
而喪生，親情深重者，莫不袞慟終身，此於白髮送黑髮人時，尤為顯然。查原告
洪綾霞、洪敏菱、洪國軒、洪坤源為被害人洪陳淑貞之子女或配偶；原告賴基永
、賴枋鳳枝為被害人賴鈺雯之父母；原告陳水泉、李美嬌為被害人陳香樺之父母
；原告許清玉為被害人洪婉綺之母、原告廖江隆、廖楊碧綢為被害人廖恆生之父
母；原告王楚斌、王羅惠為被害人王憶心之父母；原告林傑雄、連鳳嬌為被害人
林淑娟之父母；原告李義信為被害人李秀芬之父；原告趙雙抱、趙藍新妹為被害
人趙國明之父母；原告陳桂梅為被害人吳明光之母；原告黃添丁、黃侯愛為被害
人黃文雀之父母；原告洪有仁、洪簡秀枝為被害人洪淑惠之父母；原告鄭安巽、
鄭安岑、廖瑞端為被害人鄭進忠之子女、配偶；原告蔡張澤蘭為被害人蔡惠美之
母；原告魯語涵、魯干甄、魯宗翰、魯銘倉為被害人吳美雲之子女、配偶；原告
吳念穎、吳柔蓉、吳易澤、吳志祥為被害人李文珠之子女、配偶；原告陳江海、
白春霞為被害人陳香君之子女；原告賴儀君、賴育俊、賴舜桓為被害人賴晃勝之
子女、父；原告韓祖文、陳華雲為被害人韓素美為父母；王國用、原告王柯卿姬
為被害人王明揚之父母（註：王國用嗣於訴訟審理中死亡，由原告王明瑩、王明
瑤、王柯卿姬承受該部分之訴訟）；原告吳萬德、吳鄭碧如為被害人吳麗花之父
母；原告林懋清、陳梅琴為被害人林明智之父母；原告許李愛惠為被害人許淑如
之母；原告林清南為被害人林永發之父；原告林揚玉為被害人林耀堂之母；原告
錢昆智為被害人王孝先之母；原告楊仁燦、楊宋錢為被害人楊宗彬之父母；原告
吳為川、陳寶珠為被害人吳蕙雯之父母；原告許肇樹為被害人鄭素貞之夫。已如
前述，本院衡量如原告所提之附表二所示身分、資力及本件被害人至餐廳用餐，
遭發生火災，遂生無門以致死亡，並無過失，及被告所屬機關公務員過失之程度
，認原告於每位被害人之死亡，請求以每位被害人為計算單位一百萬元內（被害
人之父母、子女、配偶則按人數平均計算一百萬元之請求）及自請求被告賠償之
日即八十六年一月三十日起至清償日止按年息百分之五計算之法定遲延利息，洵
屬適法，為有理由，應予准許。
十三、本件事證已臻明確，二造爭執關於被告准許系爭餐廳之營利事業登記是否違法
等事實及攻擊防禦方法，核與判決結果無影響，爰不另一一論述，附此敘明。
十四、據上論結：本件原告之訴為有理由，依民事訴法第七十八條，判決如主文。
中　　　華　　　民　　　國　　八十九　　年　　　二　　　月　　二十三　　日
臺灣臺中地方法院民事第一庭
法　　　官　陳添喜
右為正本係照原本作成
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，向本院提出上訴狀。
中　　　華　　　民　　　國　　八十九　　年　　　二　　　月　　 十五　　 日
~B法院書記官